拉萨市关于改革完善市级财政科研项目和资金管理的实施方案

为深入实施创新驱动发展战略，高水平建设国家创新型城市，根据《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32 号）、《西藏自治区人民政府办公厅关于印发科技领域自治区与地（市）财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（藏政办发〔2020〕9 号）等文件精神，结合拉萨市科技创新工作实际，现就改革完善市级财政科研项目和经费管理制定如下实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党中央、国务院关于推进科技领域“放管服”改革的要求，坚定实施创新驱动发展战略，深化科技体制改革，明确科技领域市级财政事权和支出责任，以构建具有拉萨特色的“科研人员+扶持资金+具体项目”机制为目标，以激发科研人员的积极性创造性为核心，以完善科研项目分类、过程管理、经费管理为关键，赋予科研人员更大的人财物自主支配权，减轻科研人员负担，促进形成充满活力的科技项目管理和实施机制，培育更多的经济发展新动能，为建设国家创新型城市、推动经济高质量发展作出更大的科技贡献。

（二）基本原则

——坚持遵循规律。把握全球科技和产业变革趋势，立足拉萨经济社会发展和科技创新实际，遵循科学研究、技术创新和成果转化规律，实行分类管理，完善管理政策，优化管理流程，改进管理方式，适应科研活动实际需要。

——坚持改革创新。推进政府职能转变，发挥好财政科技投入的引导激励作用和市场配置各类创新要素的导向作用。加强管理创新和统筹协调，对科研项目和资金管理各环节进行系统化改革，以改革释放创新活力。

——坚持公正公开。强化科研项目和资金管理信息公开，加强科研诚信建设和信用管理，着力营造以人为本、公平竞争、充分激发科研人员创新热情的良好环境。

——坚持规范高效。明确科研项目、资金管理和执行各方的职责，优化管理流程，建立健全决策、执行、评价相对分开、互相监督的运行机制，提高管理的科学化、规范化、精细化水平。

二、主要任务

（一）实行科研项目分类管理

1. 基础前沿科研项目突出创新导向基础、前沿类科研项目要立足原始创新，充分尊重专家意见，通过同行评议、公开择优的方式确定研究任务和承担者，激发科研人员的积极性和创造性。引导支持企业增加基础研究投入，与科研院所、高等学校联合开展基础研究，推动基础研究与应用研究的紧密结合。对优秀人才和团队给予持续支持，加大对青年科研人员的支持力度。（市科技局负责落实）

2. 公益性科研项目聚焦重大需求公益性科研项目要重点解决制约公益性行业发展的重大科技问题，强化需求导向和应用导向。行业主管部门应当充分发挥组织协调作用，提高项目的系统性、针对性和实用性，及时协调解决项目实施中存在的问题，保证项目成果服务社会公益事业发展。加强对基础数据、基础标准、种质资源等工作的稳定支持，为科研提供基础性支撑。（市科技局牵头，各行业主管部门负责落实）

3. 市场导向类项目突出企业主体

明晰政府与市场的边界，充分发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用，政府主要通过制定政策、营造环境，引导企业成为技术创新决策、投入、组织和成果转化的主体。对于政府引导企业开展的科研项目，主要由企业提出需求、先行投入和组织研发，采用事前资助、事后补助及间接投入等多种方式给予支持，形成主要由市场决定技术创新项目和资金分配、评价成果的机制以及企业主导项目组织实施的机制。（市科技局负责落实）

（二）改革完善科研项目全过程管理

1. 完善项目凝练和形成机制

聚焦全市重大战略任务，优化市级财政科技计划项目形成机制，合理确定项目数量。在现有项目组织方式基础上，采用“揭榜挂帅”等形式，建立以需求为导向的科技项目形成机制。聚焦太阳能利用、制氧供氧设备制造、生物医药、现代农业等主导产业、特色优势产业和战略新兴产业以及民生改善、社会发展等领域的科技创新需求，按照“需求征集－梳理凝练－智能分析－发布需求－精准对接”的实施路径，采取“征集一批、成熟一批、发布一批、对接一批”的组织方式，面向全社会征集技术解决方案，通过市场化方式破解技术难题，培育一批核心技术能力突出、集成创新能力强的科技企业。（市科技局负责落实）

2. 完善项目指南编制和发布机制

市科技局结合科技计划的特点，针对不同项目类别和要求编制项目指南。扩大项目指南编制工作的参与范围，项目指南发布前充分征求科研单位、企业、相关部门、地方、协会、学会等有关方面意见，并建立由各方参与的项目指南论证机制。市科技局每年相对固定时间发布项目指南，并通过网上公示等多种方式扩大项目指南知晓范围，鼓励符合条件的科研人员申报项目。增加科研人员申报准备时间，自指南发布日到项目申报受理截止日，原则上不少于 50 天，以保证科研人员有充足时间申报项目。（市科技局负责落实）

3. 规范科研项目评审管理

（1）完善评审专家遴选机制。市科技局根据项目类型特点，合理确定评审专家遴选条件和专家组组成原则，原则上应主要选取活跃在科研一线、真懂此行此项的专家参与评审，充分考虑其专业水平和知识结构。与产业应用结合紧密的项目，还应选取活跃在生产一线的专家参与评审。建立完善评审专家的诚信记录、动态调整、责任追究制度，严格规范专家评审行为。完善专家轮换、随机抽取、回避、公示等相关制度，确保专家选取使用科学、公正。（市科技局负责落实）

（2）提高项目评审质量和效率。合理确定专家的评审项目数、总时长等工作量，会议评审前及时组织专家审阅申报材料，确保专家充分了解申报项目情况；推行网络评审和视频答辩评审，合理确定项目汇报和质询答辩时间，视频与会议答辩评审应当录音录像，评审意见应当及时反馈项目申请者。项目负责人应亲自汇报答辩，不在项目申报团队内的人员不得参与答辩。开展会议评审的，应在评审前公布评审专家名单；开展通讯评审的，应在评审结束前对评审专家名单严格保密，在评审结束后向社会公布。（市科技局、项目承担单位负责落实）

（3）进一步规范项目立项操作规程。完善公平竞争的项目遴选机制，通过公开择优、定向择优等方式确定项目承担者；按照不同立项方式，采取相应的评审程序和方法，同一轮次实行同一种评审方法，避免评审结果出现歧义。规范立项审查行为，健全立项管理的内部控制制度，对项目申请者及其合作方的资质、科研能力等进行重点审核，加强项目查重，避免一题多报或重复资助，杜绝项目打包和“拉郎配”；明示项目审批流程，使项目申请者能够及时查询立项工作进展，实现立项过程“可申诉、可查询、可追溯”。（市科技局负责落实）

4. 优化项目实施过程管理

（1）明确项目过程管理职责。项目承担单位负责项目实施的具体管理。项目主管部门要健全服务机制，积极协调解决项目实施中出现的新情况新问题，针对不同科研项目管理特点组织开展现场检查或抽查，对项目实施不力的要加强督导，对存在违规行为的要责成项目承担单位限期整改，对问题严重的要暂停项目实施。（项目管理部门、项目承担单位负责落实）

（2）简化科研项目过程管理。针对关键节点实行“里程碑”式管理，减少科研项目实施周期内的各类评估、检查、抽查、审计等活动；市科技局会同相关部门加强科研项目监督检查工作统筹，制定统一的年度监督检查计划，在相对集中时间开展联合检查，避免在同一年度对同一项目重复检查、多头检查。探索实行“双随机、一公开”检查方式，充分利用大数据等信息技术提高监督检查效率，实行监督检查结果信息共享和互认，最大限度降低对科研活动的干扰。（市科技局、项目承担单位负责落实）

（3）赋予科研人员更大技术路线决策权。科研人员具有自主选择和调整技术路线的权利，科研项目申报期间，以科研人员提出的技术路线为主进行论证，科研项目实施期间，科研人员可以在研究方向不变、不降低申报指标的前提下自主调整研究方案和技术路线，报项目管理部门备案。科研项目负责人可以根据项目需要，按规定自主组建科研团队，并结合项目实施进展情况进行相应调整。（项目管理部门、项目承担单位负责落实）

5. 加强项目验收和评估管理

（1）加强项目验收和结题审查。项目完成后，项目承担单位应当及时做好总结，编制项目决算，按时提交验收或结题申请。项目主管部门应当及时组织开展验收或结题审查，并严把验收和审查质量。根据不同类型项目，可以采取同行评议、第三方评估、用户测评等方式，依据项目任务书组织验收。探索开展重大项目决策、实施、成果转化的后评价。（市科技局、项目承担单位负责落实）

（2）加强市科技计划绩效评估。针对科技计划整体情况组织开展绩效评估，重点评估计划目标完成、管理、产出、效果、影响等绩效。绩效评估通过公开竞争等方式择优委托第三方开展，以独立、专业、负责为基本要求，充分发挥第三方评估机构作用。加强对第三方评估机构的规范和监督，逐步建立第三方评估机构评估结果负责制和信用评价机制。（市科技局、项目承担单位负责落实）

（三）改革完善科研项目经费管理

1. 扩大科研项目经费管理自主权

（1）简化项目经费预算编制。根据科研活动规律和特点，改进预算编制方法，实行部门预算批复前项目资金提前下达制度，保证科研人员及时使用项目资金。进一步精简合并预算编制科目，按设备费、业务费、劳务费三大类编制直接费用预算。直接费用中除 50 万元以上的设备费外，其他费用只提供基本测算说明，不需要提供明细。计算类仪器设备和软件工具可在设备费科目列支。合并项目评审和预算评审，项目管理部门在项目评审时同步

开展预算评审。（市科技局、项目承担单位负责落实）

（2）下放项目经费预算调剂权。设备费预算调剂权全部下放给项目承担单位，不再由项目管理部门审批其预算调增。由项目承担单位统筹考虑现有设备配置情况、科研项目实际需求等，及时办理调剂手续。除设备费外的其他费用调剂权全部由项目承担单位下放给项目负责人，由项目负责人根据科研活动实际需要自主安排，其中不超过直接费用 10%的，不需要提供预算测算依据。（市科技局、项目承担单位负责落实）

（3）开展项目经费包干制试点。在市级人才类和基础研究类科研项目中推行经费包干制试点，不再编制项目预算。项目负责人在承诺遵守科研伦理道德和作风学风诚信要求、经费全部用于与本项目研究工作相关支出的基础上，自主决定项目经费使用。鼓励有关部门和单位在从事基础性、前沿性、公益性研究的独立法人科研机构开展经费包干制试点。（市科技局、市财政局、项目承担单位负责落实）

2. 完善科研项目经费拨付机制

（1）合理确定经费拨付计划。各行业主管部门、项目管理部门要根据不同类型科研项目特点、研究进度、资金需求等，合理制定经费拨付计划并及时拨付资金。首笔资金拨付比例要充分尊重项目负责人意见，切实保障科研活动需要。（市科技局、行业主管部门、项目管理部门、项目承担单位负责落实）

（2）加快经费拨付进度。项目主管部门要合理控制项目和预算评估评审时间，加强项目立项和预算下达的衔接，及时批复项目和预算。各级财政部门、项目管理部门可在部门预算批复前提前下达科研经费。项目管理部门要加强经费拨付与项目立项的衔接，在项目任务书签订后 30 日内，将经费拨付至项目承担单位。项目牵头单位要根据项目负责人意见，及时将经费拨付至项目参与单位。（市科技局、市财政局、项目管理部门、项目承担单位负责落实）

（3）改进项目结转结余资金管理。项目实施期间，年度结转资金可在下一年度部门预算继续安排。科研项目完成任务目标并通过综合绩效评价后，结余资金报财政部门确认，可在一定期限内由项目承担单位统筹安排用于科研活动的直接支出，将结余资金编入下一年度单位预算，并加快资金使用进度。（市科技局、市财政局、项目管理部门、项目承担单位负责落实）

3. 加大科研人员激励力度

（1）提高间接费用比例。间接费用按照直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定，由项目承担单位统筹安排使用。其中，500 万元以下的部分，间接费用比例为不超过 30%，500 万元至1000 万元的部分为不超过 25%，1000 万元以上的部分为不超过20%；对数学等纯理论基础研究项目，间接费用比例可进一步提高到不超过60%。项目承担单位可将间接费用全部用于绩效支出，并向创新绩效突出的团队和个人倾斜。（项目管理部门、项目承担单位负责落实）

（2）扩大劳务费开支范围。参与项目研究的无固定工资性收入的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等，均可开支劳务费。项目聘用人员的劳务费开支标准，参照当地科学研究和技术服务业从业人员平均工资水平，根据其在项目研究中承担的工作任务确定，其由单位缴纳的社会保险补助、住房公积金等纳入劳务费科目列支。（项目承担单位、项目管理部门负责落实）

（3）加大科技成果转化激励力度。落实《中华人民共和国促进科技成果转化法》等相关规定，对持有的科技成果，通过协议定价、在技术交易市场挂牌交易、拍卖等市场化方式进行转化。科技成果转化所获收益可按照法律规定，对职务科技成果完成人和为科技成果转化作出重要贡献的人员给予奖励和报酬，剩余部分留归项目承担单位用于科技研发与成果转化等相关工作，科技成果转化收益具体分配方式和比例在充分听取本单位科研人员意见基础上进行约定。（市科技局、市人社局、市财政局等有关部门负责落实）

4. 减轻科研人员事务性负担

（1）自主聘用科研财务助理。项目承担单位要建立健全科研财务助理制度，确保每个项目配有相对固定的科研财务助理，为科研人员在预算编制、经费报销等方面提供专业化服务。科研财务助理所需人力成本费用（含社会保险补助、住房公积金），可由项目承担单位根据情况通过科研项目经费等渠道统筹解决。充分利用信息化手段，建立健全单位内部科研、财务部门和项目负责人共享的信息平台，提高科研管理效率和便利化程度。（项目承担单位负责落实）

（2）改进财务报销管理方式。项目承担单位因科研活动实际需要，邀请国内外专家、学者和有关人员参加由其主办的会议等，对确需负担的城市间交通费、国际旅费，可在会议费等费用中报销。允许项目承担单位对国内差旅费中的伙食补助费、市内交通费和难以取得发票的住宿费实行包干制。（项目承担单位负责落实）

（3）简化科研项目验收结题财务管理。合并财务验收和技术验收，在项目实施期末实行一次性综合绩效评价。完善项目验收结题评价操作指南，细化明确预算调剂、设备管理、人员费用等财务、会计、审计方面具体要求，避免有关机构和人员在项目验收和检查中理解执行政策出现偏差。选择部分创新能力和潜力突出、创新绩效显著、科研诚信状况良好的市属高校、市属科研院所、企业作为试点单位，由其出具科研项目经费决算报表作为结题依据，逐步取消科研项目结题财务审计。（市科技局、市财政局、项目管理部门负责落实）

（4）改进科研人员因公出国（境）管理方式。对科研人员因公出国（境）开展国际合作与交流的管理应与行政人员有所区别，对为完成科研项目任务目标、从科研经费中列支费用的国际合作与交流按业务类别单独管理，根据需要开展工作。从科研经费中列支的国际合作与交流费用不纳入“三公”经费统计范围，不受零增长要求限制。（项目单位主管部门、市财政局负责落实）

5. 创新财政科研经费投入与支持方式

（1）建立健全多元化科技投入体系。推动市级财政科技投入持续稳定增长，引导地方政府加大科技投入力度，切实加大对基础性、战略性和公益性研究的支持力度，完善稳定支持和竞争性支持相协调的机制。创新财政科技投入方式，加强财政资金和金融手段的协调配合，充分发挥财政资金的杠杆作用，鼓励企业加大研发投入，引导金融资金和民间资本进入创新领域。（市科技局、市财政局、人行拉萨中心支行等负责落实）

（2）支持新型研发机构实行“预算+负面清单”管理模式。鼓励地方对新型研发机构采用与国际接轨的治理结构和市场化运行机制，实行理事会领导下的院（所）长负责制。创新财政科研经费支持方式，给予稳定资金支持，探索实行负面清单管理，赋予更大经费使用自主权。组织开展绩效评价，围绕科研投入、创新产出质量、成果转化、原创价值、实际贡献、人才集聚和培养等方面进行评估。除特殊规定外，财政资金支持产生的科技成果及知识产权由新型研发机构依法取得、自主决定转化及推广应用。（市科技局、市财政局负责指导）

6. 改进科研绩效管理和监督检查

（1）健全科研绩效管理机制。项目管理部门要进一步强化绩效导向，从重过程向重结果转变，加强分类绩效评价，对自由探索型、任务导向型等不同类型科研项目，健全差异化的绩效评价指标体系；强化绩效评价结果运用，将绩效评价结果作为项目调整、后续支持的重要依据。项目承担单位要切实加强绩效管理，引导科研资源向优秀人才和团队倾斜，提高科研经费使用效益。（项目管理部门、项目承担单位负责落实）

（2）强化科研项目经费监督检查。加强审计监督、财会监督与日常监督的贯通协调，增强监督合力，严肃查处违纪违规问题。加强事中事后监管，创新监督检查方式，实行随机抽查、检查，推进监督检查数据汇交共享和结果互认。减少过程检查，充分利用大数据等信息技术手段，提高监督检查效率。强化项目承担单位法人责任，项目承担单位要动态监管经费使用并实时预警提醒，确保经费合理规范使用；实施项目经费审计制，其中财政资助 30 万元（含）以上的项目，验收前项目承担单位须委托行业信用较好的第三方机构对项目进行审计，并出具规范的项目专项经费审计报告。财政资助不足 30 万元的项目，由项目承担单位财务部门出具规范的项目专项经费财务决算报告（也可委托第三方机构出具专项经费审计报告）；对项目承担单位和科研人员在科研经费管理使用过程中出现的失信情况，纳入信用记录管理，对严重失信行为实行追责和惩戒。探索制定相关负面清单，明确科研项目经费使用禁止性行为，有关部门要根据法律法规和负面清单进行检查、评审、验收、审计，对尽职无过错科研人员免予问责。（市审计局、市财政局、市科技局、项目管理部门、单位主管部门负责落实）

（四）加强科研项目相关管理制度建设

1. 完善科研信用管理制度

建立覆盖指南编制、项目申请、评估评审、立项、执行、验收全过程的科研信用记录制度，由项目主管部门委托专业机构对项目承担单位和科研人员、评估评审专家、中介机构等参与主体进行信用评级，并按信用评级实行分类管理。各项目主管部门应共享信用评价信息。建立“黑名单”制度，将严重不良信用记录者记入“黑名单”，阶段性或永久取消其申请市财政资助项目或参与项目管理的资格。（市科技局负责落实）

2. 改进科技咨询专家管理制度

进一步推动建设集中统一、标准规范、安全可靠、开放共享的市科技咨询专家库，及时补充高层次专家，细化专家领域和研究方向，更好地满足项目评审要求。完善市科技咨询专家库入库标准和评审专家遴选规范，明确推荐单位在专家推荐和管理等方面的权责，强化推荐单位对专家信息的审核把关责任。充分发挥专家咨询作用，项目评估评审以同行专家为主，评估评审专家中一线科研人员的比例应当达到 75%左右。扩大企业专家参与市场导向类项目评估评审的比重。推动学术咨询机构、协会、学会等更多参与项目评估评审工作。（市科技局负责落实）

3. 建立健全信息公开制度

除涉密及法律法规或另有规定外，项目主管部门应当按规定向社会公开科研项目的立项信息、验收结果和资金安排情况等，接受社会监督。项目承担单位应当在单位内部公开项目立项、主要研究人员、资金使用、大型仪器设备购置以及项目研究成果等情况，接受内部监督。（项目管理部门、项目承担单位负责落实）

三、保障措施

（一）强化项目承担单位法人责任

项目承担单位是科研项目实施和资金管理使用的责任主体，要切实履行在项目申请、组织实施、验收和资金使用等方面的管理职责，加强支撑服务条件建设，提高对科研人员的服务水平，建立常态化的自查自纠机制，严肃处理本单位出现的违规行为。科研人员要弘扬科学精神，恪守科研诚信，强化责任意识，严格遵守科研项目和资金管理的各项规定，自觉接受有关方面的监督。（项目承担单位负责落实）

（二）建设科技计划项目数据库

市科技局会同有关部门和县（园）区汇总整理已经结项和在研的各类科技计划科研项目数据，在 2023 年底前建成市本级科技计划项目数据库，并与财政预算项目库衔接，基本实现与市级与县（园）区科研项目数据资源的互联互通，便于项目查重和统一规范管理，并向社会开放服务。（市科技局会同有关部门负责落实）

（三）加大政策宣传培训力度

市有关部门和单位要通过门户网站、新媒体等多种渠道以及开设专栏等多种方式，加强市级财政科研经费管理相关政策宣传解读，提高社会知晓度。同时，加大对科研人员、财务人员、科研财务助理、审计人员等的专题培训力度，不断提高办事效率和服务质量。（市科技局、市财政局会同有关部门负责落实）

（四）强化政策落实督促指导

市有关部门要加快职能转变，提高服务意识，加强跟踪指导，适时组织开展对项目承担单位科研经费管理政策落实情况的检查，及时发现并协调解决有关问题，推动改革落地见效，市政府督查室加强督查。适时对有关试点政策举措进行总结评估，及时总结推广行之有效的经验和做法。（市科技局、市财政局、市政府督查室会同有关部门负责落实）